北部都會區預計將耗時20年建設。（視覺中國/圖）

土地和住房問題一直是香港社會的核心議題，亦是新一屆特區政府的施政重點。

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2022年10月19日，香港特區行政長官李家超在其任內首份施政報告中稱，土地問題重中之重，且政府已找到足夠土地，未來10年可興建達36萬個公營房屋單位，超出推算所需求的30.1萬個單位。

其后，香港特區政府發展局局長在記者會上表示，未來5年，香港將收地500公頃，當中有九成來自北部都會區。收地，主要指回收私人土地。

過去5年，香港累計收回土地不過120公頃，新計劃是過去同期收地面積的四倍有余。新一屆特區政府收地信心從何而來？

近日，香港特區政府發展局新聞組回復南方周末記者，在加強收地幅度上的最大挑戰，是收回土地時無可避免影響到相關范圍內的土地業權人及使用人。特區政府在過往幾年已在安置和補償上推出多個優化措施。

配合新發展區開發

香港特區政府想要收回私人土地，通常需引用《收回土地條例》（下稱《條例》），即現行香港法例第124章。《條例》規定，政府可以根據公共用途收回私人土地，但同時需補償被收地者。該條例被視為政府收地的尚方寶劍。

不過，這把尚方寶劍在過去使用得十分謹慎。

香港知名媒體《香港01》曾統計，從1997年香港回歸到2019年9月，特區政府引用《條例》征收土地總量為315.4公頃，面積相當于16.6個維多利亞公園，占全港公營房屋用地不足兩成。2000年到2018年的年均收地量基本在20公頃以下，其中又有15年小于10公頃。

上述報道還顯示，在港府收回的土地中，超過一半位于新界北區，超過六成面積涉及水務工程和相關基建項目，近三成用于公營房屋及其配套設施的建設。

香港中文大學地理與資源管理系教授伍美琴常年研究香港土地規劃問題，她向南方周末記者介紹，特區政府的土地發展慣常以填海為主，而非收地。

根據香港特區政府規劃署和地政總署的數據，截至2021年10月，香港共有77.61平方公里（合7761公頃）的土地是通過填海取得，占香港已發展土地約27%。

伍美琴解釋，填海對于政府來說更具性價比，填海后所得土地都歸政府所有，政府能夠賣地獲取財政收入。但收回私人土地涉及多方利益，過程中或會出現很多問題。

拿填海面積逾1000公頃的“明日大嶼”計劃為例。根據《大公報》12月21日報道，“明日大嶼”最新預算升至5800億港元，較2018年的5000億港元增加800億港元。不過，香港發展局預計該計劃賣地收入將達7500億港元。

新一屆特區政府提出未來5年收地500公頃，為何較過去大幅增加？

團結香港基金研究總監和土地及房屋研究主管葉文祺告訴南方周末記者，香港政府收地面積大幅增加，是為了配合當前新發展區的開發進度。該基金是由香港特區政府首任行政長官董建華創立的智庫機構。

新發展區，主要位于新界。新界與香港島、九龍共同組成香港三大地理分區。

香港特區政府發展局新聞組相關負責人向南方周末記者介紹，未來5年內（2022-23至2026-27年度）收回的500公頃私人土地中，超過九成位于北部都會區，包括古洞北及粉嶺北新發展區余下階段、洪水橋/廈村新發展區第二階段以及元朗南發展區第一及第二階段等。

北部都會區，是在2021年特區政府行政長官施政報告中提出的一項長期發展計劃。該區將以新界北部作為發展核心，占地約300平方公里（合3萬公頃），包括元朗區和北區兩個地方行政區，對接深圳的福田區和羅湖區，與南山區隔灣相望，預計將耗時20年建設。

優化安置補償措施

葉文祺介紹，目前香港私人土地以新界農地為主。公開資料顯示，主要發展商持有不少于1000公頃新界農地，而祖堂地另占2400公頃。

祖堂地，泛指由整個宗族、家族等傳統組織集體擁有的新界鄉村土地，祖堂地的售賣通常要征得宗族全體男丁同意。

葉文祺表示，根據現行做法，特區政府收地需要先完成法定規劃程序，以確立收回的土地是為滿足法例要求的“公共用途”，并有待實際地界確定及在立法會取得工程撥款后，才可以開始收地。

過去5年僅收了120公頃土地，主要就是因為大型發展項目的準備需要時間，僅收地前期規劃及研究程序就可以花去5—8年。所以不少已推進到新發展區的項目其實只收回了一小部分土地，有部分甚至尚未正式展開收地。

例如早在2007年重新推進的古洞北/粉嶺北新發展區，特區政府在2019年12月才收回第一階段所涉及的私人土地（68公頃），未來再就余下階段的收地工作向立法會申請撥款。

特區政府發展局新聞組向南方周末記者介紹，在計劃收回的500公頃土地中，起碼有200公頃棕地預計將于往后3年收回及清理。在新界共約1600公頃的棕地中，超過一半將陸續發展為高密度房屋及其它用途，以更善用珍貴的土地資源和提升效益。過往幾年，特區政府亦已開始為有關發展項目收回及清理約30公頃棕地。

棕地，指的是新界因農業活動衰落而改作其它用途的一些前農地，常用于露天儲物、貨柜場、停車場、回收廠、鄉郊工廠等。這些棕地分布零散、大小不一、形狀不規則，多數夾雜村落、寮屋、魚塘，缺乏交通、排污等基建配套。

棕地的回收并不容易。

葉文祺表示，棕地是貿易及物流等行業重要的經濟活動用地，棕地營運者不但貢獻本地經濟活動，也創造不少就業崗位。但棕地如果因特區政府的發展計劃遭到清拆，可能無法獲得“一換一”的調遷安排。例如洪水橋新發展區，有約246公頃棕地會被收回，但新發展區只有60公頃土地會預留做物流用途。

當祖堂地重疊棕地，收地難度加倍。

伍美琴曾調研香港祖堂地情況，她舉例稱，一些祖堂地曾被出租用作停車場等用途，成為棕地。租地者的收益隨生意發展而提高，他們手持長期租地協議，成為地塊出售的一大阻礙。另一方面，祖堂地所有者因租約歷史久而收益有限，愿意出售土地，但以什么價格出售又難以形成宗族共識。

特區政府亦知收回棕地的難度。發展局新聞組稱，在加強收地幅度上的最大挑戰，就是收回土地時無可避免影響到相關范圍內的土地業權人及使用人。特區政府在過往幾年已在安置和補償上推出多個優化措施。

據香港地政總署信息，政府在收回私人土地時，將土地分為兩級。因發展用途而收回的第一級別土地，包括住宅、工廠、污水處理廠等，以及因非發展用途而收回的第二級別土地，包括鄉村改善工程和保育用途。

第一級別農地收地價為1457港元/平方呎（約0.0929平方米），第一級別屋地收地價為估值加2889港元/平方呎。第二級別農地收地價為729港元/平方呎，第二級別屋地收地價為估值另加1445港元/平方呎。

不過，一直有土地主認為政府賠償數目比市價低，沒有反映土地發展價值。

2022年12月8日，特區政府發展局公布《2022年發展（城市規劃、土地及工程）（雜項修訂）條例草案》。根據該條例，政府會壓縮發展程序，收回土地將提速提效。如批準收地后，無需等待有關工程獲批撥款，可立即開始收地和發放安置補償。

發展局局長表示，一般項目由“生地”變成可建屋“熟地”的時間，將由最少6年減至4年，新發展區等大規模項目則由13年大幅減至7年。

（團結香港基金供圖/圖）

提供可負擔房屋

“新加坡規劃之父”劉太格曾在到訪香港時表示，香港一點都不缺乏土地，而是缺好的規劃方案。

團結香港基金報告顯示，香港陸地面積約為1100平方公里（11萬公頃），當中約四分之一是已發展用地，剩下四分之三則為郊野公園、綠化地帶等未開發土地。新加坡陸地面積約720平方公里（7.2萬公頃），只及香港的六成半，但已發展土地占全國約四分之三，差不多是香港已發展用地的一倍。

伍美琴也認同香港缺的不是地，而是長遠的規劃。她提供的數據顯示，占香港面積約24%的香港島和九龍，生活著香港90%的人口。新界面積占香港76%，但只生活著10%的香港人。

“我以前在香港大學（位于香港島）教書，真的是來了香港中文大學之后才知道新界是怎樣。”伍美琴認為，有相當一部分香港人其實并不了解新界，有一定歷史原因。

1898年，英國租借新界，使其成為將香港島及九龍半島和內地隔絕開的邊防緩沖區，沒有獲得大規模開發。

但伍美琴認為，歷史發展模式一定程度上限制了官員思維，導致香港有非常城市化的香港島和九龍，另一方面，新界多年來未有大的發展。

在她看來，香港缺的也不是房屋，而是可負擔的房屋。

據香港特區政府統計處數據，截至2021年，香港共有84.2萬公營租住房屋單位和168.2萬私人永久性屋宇單位。而公營租住房屋的家庭住戶約為81.7萬個，私人永久性房屋的家庭住戶約為142.6萬個。香港公營和私人房屋數量均多于住戶。

2019年，香港公營房屋住戶平均每月在住屋上花費1777港元，私營房屋住戶花費16670港元。2022年第三季度，全港就業人士每月收入中位數為18800港元。

在可負擔房屋不足的情況下，有許多低收入人士居住在環境惡劣、面積狹小但租金便宜的“?房”。

據2021年香港《“?房”租務管制研究工作小組報告》，截至2020年，香港約有100943間“?房”，81.9%樓齡超過50年，這些“?房”里居住著約226340人。人均居住樓面面積中位數為6.6平方米，“?房”住戶每月收入中位數為15000港元。

伍美琴認為，只要政府有決心，簡約房屋會建設得很快，即用標準簡約設計和組裝合成的方法快速建成的過渡性房屋。“不是要求政府明天就解決問題，其實解決20%，市場就會自己調節，租金不會上漲那么快。”

為改善“?房”等房屋供應問題，港府施政報告提出，將在未來5年提供3萬單位的簡約公屋，簡約公屋的租金預計為傳統公屋的90%，主要供輪候傳統公屋不少于三年的人士入住，家庭申請者優先。

南方周末記者 施璇

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