村民出地，企業(yè)注資，村企合作建設(shè)新農(nóng)村。伴隨城鎮(zhèn)化，村企合作政策在15年進(jìn)程里逐漸發(fā)展成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的重要組成部分。但問(wèn)題也不斷出現(xiàn)：留用地落宗難、征拆進(jìn)展慢、失地村民返貧、村集體貪腐，以及土地成片連片開(kāi)發(fā)受阻等，給社會(huì)基層治理和城市高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)沖擊。

近年來(lái)，隨著惠州城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展崛起，房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境變化，新階段對(duì)該項(xiàng)工作的發(fā)展提出新要求。

如何引導(dǎo)城市征地留用地工作規(guī)范發(fā)展，更高效地推動(dòng)城市建設(shè)和保障失地村民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)？惠州市人民政府辦公室日前正式印發(fā)《惠州市征地留用地安置管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），全面拓寬留用地安置形式，優(yōu)化留用地用途類型，設(shè)置集中安置區(qū)和加速產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)，有效推動(dòng)城市土地的成片連片規(guī)模開(kāi)發(fā)，保障失地村民長(zhǎng)效收益，拓展城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

(相關(guān)資料圖)

1.留用地不再捆綁房地產(chǎn)

為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途建設(shè)用地

城市擴(kuò)容提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目快速發(fā)展，伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程，村莊邁向城市的腳步加快。大量農(nóng)村土地被征收，為保障村民權(quán)益，在完善征地政策保障失地村民權(quán)益的同時(shí)，按照實(shí)際征收土地面積一定比例的建設(shè)用地，作為征地安置安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)，成為有效途徑。

征地留用地措施也應(yīng)運(yùn)而生，成為村企合作共建新農(nóng)村的重要引力。梳理政策變化，2005年，惠州歷史征地留用地問(wèn)題處理意見(jiàn)出爐；2007年，惠州市提出“村企合作共建新農(nóng)村”，10余年過(guò)去，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)逐漸發(fā)展成村企合作的最主要打開(kāi)方式。

綜合過(guò)去幾年惠州房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)情況也可以看到這一發(fā)展形勢(shì)。無(wú)論是市公共資源交易中心的土地掛牌交易環(huán)節(jié)，還是村鎮(zhèn)三資平臺(tái)村民小組實(shí)施的招標(biāo)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，征地留用地出讓、招標(biāo)都成了重要組成部分，尤其是在惠陽(yáng)、大亞灣和仲愷等產(chǎn)業(yè)集群區(qū)，村企合作已成為房企商住開(kāi)發(fā)拿地的最主要手段。

“對(duì)于村民來(lái)說(shuō)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)是短期效益，可以快速變現(xiàn)；對(duì)于房企而言，灣區(qū)發(fā)展紅利下，房企集中入惠投資，相較掛牌市場(chǎng)，撬動(dòng)留用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)成本低廉?！被葜萃恋仡I(lǐng)域資深專家、合一機(jī)構(gòu)聯(lián)合創(chuàng)始人胡光宇表示，短期來(lái)看，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與留用地的結(jié)合是各取所需，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看是不利的，雖然可以獲得短期收益，但失地村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)沒(méi)保障。

他直言，暫且不論在合作開(kāi)發(fā)過(guò)程中存在的信息不對(duì)等、腐敗、快速致富、快速返貧等問(wèn)題，更重要的是這種合作過(guò)度依賴于房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境?！笆袌?chǎng)向好還好，正常運(yùn)轉(zhuǎn)，一遇淡季，企業(yè)自顧不暇，樓盤(pán)爛尾，權(quán)益就將面臨風(fēng)險(xiǎn)。”胡光宇稱。

聚焦實(shí)際的征地工作情況，隨著惠州市灣區(qū)協(xié)同發(fā)展腳步提速，軌道交通等線性工程建設(shè)，“3+7”工業(yè)園區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)打造，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對(duì)征地工作提出了更高要求。然而，既有留用地政策實(shí)施過(guò)程中，安置用地兌換形式過(guò)于單一導(dǎo)致選擇難、落地慢，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展受到影響，留用地開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)加劇。

如何應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)這一局面的改變？即將施行的新版《管理辦法》對(duì)此拓寬了留用地兌現(xiàn)路徑，提出留用地可以采取折算貨幣補(bǔ)償、置換物業(yè)和安排實(shí)物留用地等方式落實(shí)。同時(shí)明確選擇安排的留用地應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途建設(shè)用地，且嚴(yán)格按照規(guī)劃用途開(kāi)發(fā)利用。

具體到留用地的安置比例，惠州市自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，村民選擇國(guó)有建設(shè)用地作為留用地安置，按照實(shí)際征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地面積的10%確定，其中工業(yè)用途不低于80%、商業(yè)用途不高于20%，商業(yè)用途容積率不高于2.0；選擇集體建設(shè)用地，按照實(shí)際征收土地面積的12%確定，工業(yè)用途不低于80%、商業(yè)用途不高于20%，商業(yè)用途容積率不高于2.0。

2.城市土地開(kāi)發(fā)不再零散

集中規(guī)劃設(shè)置安置區(qū)，推動(dòng)土地連片規(guī)模開(kāi)發(fā)

關(guān)注既有征地留用地措施的實(shí)施，盡管在一定程度上有效地保障了村民權(quán)益，但也在很大程度上帶來(lái)了城市建設(shè)的難題。

以惠東縣平海鎮(zhèn)雙月灣區(qū)域?yàn)槔?，在萬(wàn)科雙月灣的南側(cè)就分布著4宗5000—30000平方米不等面積的商住地塊，由于留用地塊分屬于不同的村集體，地塊分別與不同開(kāi)發(fā)企業(yè)簽署了合作開(kāi)發(fā)協(xié)議。截至目前，僅有天盛海灣里項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)，其余三宗地塊則一直擱淺。

“不只是濱海區(qū)域，主城區(qū)同樣如此，征收一個(gè)村集體土地就要安排一宗留用地，這直接導(dǎo)致城市建設(shè)的割裂，城市成片連片成規(guī)模開(kāi)發(fā)受阻?！鄙钲谑谐鞘锌臻g規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)有限公司副總規(guī)劃師朱楓認(rèn)為，留用地的出現(xiàn)實(shí)際上正是城市擴(kuò)容和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)容發(fā)展所帶來(lái)的，應(yīng)該加大前期的規(guī)劃統(tǒng)籌和謀劃選址，既推動(dòng)片區(qū)開(kāi)發(fā)的規(guī)?；?，也應(yīng)該引導(dǎo)多個(gè)村集體留用地安置的成規(guī)模化。

新《管理辦法》對(duì)此也作出了明確指引，要求各縣（區(qū)）積極推進(jìn)留用地置換物業(yè)集中安置區(qū)建設(shè)，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，集中安置”的原則，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃，以及留用地安置需要，設(shè)立留用地置換物業(yè)集中安置區(qū)，對(duì)留用地置換物業(yè)進(jìn)行集中安置，進(jìn)一步提高留用地置換物業(yè)的集中發(fā)展效益。

事實(shí)上，這種安置方式的探索在惠州早已展開(kāi)。記者從惠州市仲愷高新區(qū)國(guó)土資源分局了解到，面對(duì)仲愷產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展加快的用地需求，該局創(chuàng)新打造群益產(chǎn)業(yè)園集中安置區(qū)，預(yù)留充足的空間保障留用地權(quán)益安置需求。擬通過(guò)集中安置產(chǎn)業(yè)園物業(yè)，集中招商運(yùn)營(yíng)，讓村民權(quán)益得到持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)該局公示的物業(yè)實(shí)施方案征求意見(jiàn)稿，群益產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目總用地面積約41萬(wàn)平方米，總建筑面積約155.4萬(wàn)平方米，用地類型為一類工業(yè)用地（M1），土地使用年限為50年。園區(qū)分為融合發(fā)展組團(tuán)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展組團(tuán)，融合發(fā)展組團(tuán)承載集中安置和重要項(xiàng)目落地載體，產(chǎn)業(yè)發(fā)展組團(tuán)主要為仲愷高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)引進(jìn)、孵化、動(dòng)能轉(zhuǎn)換服務(wù)。

“集中規(guī)劃設(shè)置安置區(qū)，預(yù)留充足的空間保障留用地權(quán)益安置需求，不單確保了征地項(xiàng)目片區(qū)的成規(guī)模開(kāi)發(fā)，同時(shí)也帶來(lái)了留用地安置區(qū)產(chǎn)業(yè)的成片連片發(fā)展?！被葜菔凶匀毁Y源局相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，集中打造產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行安置，同時(shí)積極引入產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目或開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，村民享受相應(yīng)的留用地權(quán)益，對(duì)比分配至村民個(gè)人，這種方式對(duì)村民的長(zhǎng)效收益顯然會(huì)更有保障。

該負(fù)責(zé)人還指出，隨著類似于產(chǎn)業(yè)園區(qū)等類型的集中安置方式的有效落實(shí)，等到效益凸顯出來(lái)，還有望帶動(dòng)全市征地留用地歷史遺留問(wèn)題的解決，同時(shí)也為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入活力。

3.失地村民長(zhǎng)效收益不再難

留用地轉(zhuǎn)化成產(chǎn)業(yè)投資收益，享受園區(qū)發(fā)展紅利

隨著惠州產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)不斷深化，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Σ粩啾豢春?，村民?duì)于留用地權(quán)益的產(chǎn)業(yè)效益越來(lái)越被看重。

2月23日，惠州市公共資源交易中心惠陽(yáng)分中心掛出一宗編號(hào)為HYGZ2023-1的工業(yè)用地屬性的征地留用地出讓公告?zhèn)涫荜P(guān)注。用地信息顯示，地塊位于新圩鎮(zhèn)花果村四聯(lián)地段，計(jì)算指標(biāo)面積27028平方米，計(jì)容建筑面積在48650.4—94598平方米區(qū)間規(guī)模。

該土地出讓信息顯示，按《村企合作開(kāi)發(fā)合同》要求，地塊受“惠陽(yáng)新圩鎮(zhèn)花果股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社及劉屋、高屋、陶屋、三角塘、嶺下排、石頭圍、湖洋尾股份經(jīng)濟(jì)合作社”委托出讓，競(jìng)得企業(yè)需返還建筑面積18900平方米物業(yè)給委托方，且出讓土地對(duì)項(xiàng)目的投資規(guī)模（不低于17027萬(wàn)元）、達(dá)產(chǎn)年產(chǎn)值（不低于?37839萬(wàn)元）、達(dá)產(chǎn)年稅收（不低于2270萬(wàn)元）等均作出明確要求。

“對(duì)比一次性買斷的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)形式，以留用地權(quán)益參與到產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，這對(duì)于失地村民而言權(quán)益將變得更加可觀、更有保障?！焙庥钜碴P(guān)注到這一現(xiàn)象。他表示，盡管地塊尚處在掛牌公告階段，但根據(jù)出讓土地的投資強(qiáng)度和單位產(chǎn)值要求，基本就能夠測(cè)算出未來(lái)項(xiàng)目建成投產(chǎn)后屬于村集體的收益情況。

胡光宇直言，結(jié)合當(dāng)前城市活躍的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)，以及房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境，留用地變身產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資渠道顯然更加符合失地村民的需求，讓留用地權(quán)益真正成為村民長(zhǎng)效生活的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和生產(chǎn)要素。

與此同時(shí)，《管理辦法》對(duì)于無(wú)法安排征地留用地的情況也作了規(guī)范，且在物業(yè)安置和貨幣補(bǔ)償層面發(fā)力給予保障。

《管理辦法》指出，除自愿選擇折算貨幣補(bǔ)償?shù)那闆r外，被征村集體所屬土地范圍內(nèi)沒(méi)有符合國(guó)土空間規(guī)劃可供選址安排作為留用地的；村集體提出的留用地選址方案不符合國(guó)土空間規(guī)劃確定的建設(shè)用地安排，經(jīng)充分協(xié)商后仍不能達(dá)成一致的，都可不安排留用地，采取折算貨幣補(bǔ)償。與此同時(shí)，包括線形工程，公共基礎(chǔ)設(shè)施，交通、能源、水利設(shè)施用地等被征收土地用于基礎(chǔ)設(shè)施及特殊用地的，原則上留用地采取折算貨幣補(bǔ)償。

對(duì)于選擇以折算貨幣補(bǔ)償安置的，具體標(biāo)準(zhǔn)由各縣（區(qū)）政府按照市有關(guān)規(guī)定制定，報(bào)市政府批準(zhǔn)實(shí)施；選擇以置換物業(yè)安置的，以折算貨幣補(bǔ)償金額等值置換物業(yè)。對(duì)于置換物業(yè)等新安置的方式，辦法提出由縣（區(qū)）自然資源主管部門與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商簽訂留用地置換物業(yè)協(xié)議，約定置換物業(yè)面積、位置、用途、交付時(shí)間、交付標(biāo)準(zhǔn)、物業(yè)返租等內(nèi)容，確保權(quán)益有序?qū)崿F(xiàn)。

“安置物業(yè)籌措渠道也將更加多元，更充分地滿足村民居住需求。”惠州市自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，縣區(qū)政府要積極拓寬留用地置換物業(yè)來(lái)源，通過(guò)被征地范圍內(nèi)建設(shè)物業(yè)、集中安置區(qū)建設(shè)物業(yè)、其他土地配建物業(yè)，以及政府籌集的其他物業(yè)等，讓失地村民權(quán)益更好實(shí)現(xiàn)。

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