村民出地，企業注資，村企合作建設新農村。伴隨城鎮化，村企合作政策在15年進程里逐漸發展成為房地產開發的重要組成部分。但問題也不斷出現：留用地落宗難、征拆進展慢、失地村民返貧、村集體貪腐，以及土地成片連片開發受阻等，給社會基層治理和城市高質量發展帶來沖擊。

近年來，隨著惠州城市產業發展崛起，房地產市場環境變化，新階段對該項工作的發展提出新要求。

如何引導城市征地留用地工作規范發展，更高效地推動城市建設和保障失地村民長遠生計？惠州市人民政府辦公室日前正式印發《惠州市征地留用地安置管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），全面拓寬留用地安置形式，優化留用地用途類型，設置集中安置區和加速產業運營，有效推動城市土地的成片連片規模開發，保障失地村民長效收益，拓展城市產業發展空間。

(相關資料圖)

1.留用地不再捆綁房地產

為工業、商業等經營性用途建設用地

城市擴容提質、產業項目快速發展，伴隨城鎮化進程，村莊邁向城市的腳步加快。大量農村土地被征收，為保障村民權益，在完善征地政策保障失地村民權益的同時，按照實際征收土地面積一定比例的建設用地，作為征地安置安排給被征地農村集體經濟組織用于發展生產，成為有效途徑。

征地留用地措施也應運而生，成為村企合作共建新農村的重要引力。梳理政策變化，2005年，惠州歷史征地留用地問題處理意見出爐；2007年，惠州市提出“村企合作共建新農村”，10余年過去，房地產開發逐漸發展成村企合作的最主要打開方式。

綜合過去幾年惠州房地產開發情況也可以看到這一發展形勢。無論是市公共資源交易中心的土地掛牌交易環節，還是村鎮三資平臺村民小組實施的招標開發項目，征地留用地出讓、招標都成了重要組成部分，尤其是在惠陽、大亞灣和仲愷等產業集群區，村企合作已成為房企商住開發拿地的最主要手段。

“對于村民來說，房地產開發是短期效益，可以快速變現；對于房企而言，灣區發展紅利下，房企集中入惠投資，相較掛牌市場，撬動留用地進行開發成本低廉。”惠州土地領域資深專家、合一機構聯合創始人胡光宇表示，短期來看，房地產開發與留用地的結合是各取所需，但長遠來看是不利的，雖然可以獲得短期收益，但失地村民的長遠生計沒保障。

他直言，暫且不論在合作開發過程中存在的信息不對等、腐敗、快速致富、快速返貧等問題，更重要的是這種合作過度依賴于房地產市場環境。“市場向好還好，正常運轉，一遇淡季，企業自顧不暇，樓盤爛尾，權益就將面臨風險。”胡光宇稱。

聚焦實際的征地工作情況，隨著惠州市灣區協同發展腳步提速，軌道交通等線性工程建設，“3+7”工業園區高標準打造，社會經濟的快速發展對征地工作提出了更高要求。然而，既有留用地政策實施過程中，安置用地兌換形式過于單一導致選擇難、落地慢，項目實施進展受到影響，留用地開發風險加劇。

如何應對市場風險，推動這一局面的改變？即將施行的新版《管理辦法》對此拓寬了留用地兌現路徑，提出留用地可以采取折算貨幣補償、置換物業和安排實物留用地等方式落實。同時明確選擇安排的留用地應當依據國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途建設用地，且嚴格按照規劃用途開發利用。

具體到留用地的安置比例，惠州市自然資源局相關負責人表示，村民選擇國有建設用地作為留用地安置，按照實際征收農村集體經濟組織土地面積的10%確定，其中工業用途不低于80%、商業用途不高于20%，商業用途容積率不高于2.0；選擇集體建設用地，按照實際征收土地面積的12%確定，工業用途不低于80%、商業用途不高于20%，商業用途容積率不高于2.0。

2.城市土地開發不再零散

集中規劃設置安置區，推動土地連片規模開發

關注既有征地留用地措施的實施，盡管在一定程度上有效地保障了村民權益，但也在很大程度上帶來了城市建設的難題。

以惠東縣平海鎮雙月灣區域為例，在萬科雙月灣的南側就分布著4宗5000—30000平方米不等面積的商住地塊，由于留用地塊分屬于不同的村集體，地塊分別與不同開發企業簽署了合作開發協議。截至目前，僅有天盛海灣里項目建成運營，其余三宗地塊則一直擱淺。

“不只是濱海區域，主城區同樣如此，征收一個村集體土地就要安排一宗留用地，這直接導致城市建設的割裂，城市成片連片成規模開發受阻。”深圳市城市空間規劃建筑設計有限公司副總規劃師朱楓認為，留用地的出現實際上正是城市擴容和產業擴容發展所帶來的，應該加大前期的規劃統籌和謀劃選址，既推動片區開發的規模化，也應該引導多個村集體留用地安置的成規模化。

新《管理辦法》對此也作出了明確指引，要求各縣（區）積極推進留用地置換物業集中安置區建設，按照“統一規劃，集中安置”的原則，根據產業發展規劃、國土空間規劃，以及留用地安置需要，設立留用地置換物業集中安置區，對留用地置換物業進行集中安置，進一步提高留用地置換物業的集中發展效益。

事實上，這種安置方式的探索在惠州早已展開。記者從惠州市仲愷高新區國土資源分局了解到，面對仲愷產業集群發展加快的用地需求，該局創新打造群益產業園集中安置區，預留充足的空間保障留用地權益安置需求。擬通過集中安置產業園物業，集中招商運營，讓村民權益得到持續發展。

根據該局公示的物業實施方案征求意見稿，群益產業園項目總用地面積約41萬平方米，總建筑面積約155.4萬平方米，用地類型為一類工業用地（M1），土地使用年限為50年。園區分為融合發展組團和產業發展組團，融合發展組團承載集中安置和重要項目落地載體，產業發展組團主要為仲愷高新區的產業引進、孵化、動能轉換服務。

“集中規劃設置安置區，預留充足的空間保障留用地權益安置需求，不單確保了征地項目片區的成規模開發，同時也帶來了留用地安置區產業的成片連片發展。”惠州市自然資源局相關負責人指出，集中打造產業園區進行安置，同時積極引入產業項目或開發運營，村民享受相應的留用地權益，對比分配至村民個人，這種方式對村民的長效收益顯然會更有保障。

該負責人還指出，隨著類似于產業園區等類型的集中安置方式的有效落實，等到效益凸顯出來，還有望帶動全市征地留用地歷史遺留問題的解決，同時也為城市產業發展注入活力。

3.失地村民長效收益不再難

留用地轉化成產業投資收益，享受園區發展紅利

隨著惠州產業集群效應不斷深化，城市產業發展潛力不斷被看好，村民對于留用地權益的產業效益越來越被看重。

2月23日，惠州市公共資源交易中心惠陽分中心掛出一宗編號為HYGZ2023-1的工業用地屬性的征地留用地出讓公告備受關注。用地信息顯示，地塊位于新圩鎮花果村四聯地段，計算指標面積27028平方米，計容建筑面積在48650.4—94598平方米區間規模。

該土地出讓信息顯示，按《村企合作開發合同》要求，地塊受“惠陽新圩鎮花果股份經濟合作聯合社及劉屋、高屋、陶屋、三角塘、嶺下排、石頭圍、湖洋尾股份經濟合作社”委托出讓，競得企業需返還建筑面積18900平方米物業給委托方，且出讓土地對項目的投資規模（不低于17027萬元）、達產年產值（不低于?37839萬元）、達產年稅收（不低于2270萬元）等均作出明確要求。

“對比一次性買斷的房地產開發形式，以留用地權益參與到產業項目的建設運營，這對于失地村民而言權益將變得更加可觀、更有保障。”胡光宇也關注到這一現象。他表示，盡管地塊尚處在掛牌公告階段，但根據出讓土地的投資強度和單位產值要求，基本就能夠測算出未來項目建成投產后屬于村集體的收益情況。

胡光宇直言，結合當前城市活躍的產業發展形勢，以及房地產市場環境，留用地變身產業項目投資渠道顯然更加符合失地村民的需求，讓留用地權益真正成為村民長效生活的經濟來源和生產要素。

與此同時，《管理辦法》對于無法安排征地留用地的情況也作了規范，且在物業安置和貨幣補償層面發力給予保障。

《管理辦法》指出，除自愿選擇折算貨幣補償的情況外，被征村集體所屬土地范圍內沒有符合國土空間規劃可供選址安排作為留用地的；村集體提出的留用地選址方案不符合國土空間規劃確定的建設用地安排，經充分協商后仍不能達成一致的，都可不安排留用地，采取折算貨幣補償。與此同時，包括線形工程，公共基礎設施，交通、能源、水利設施用地等被征收土地用于基礎設施及特殊用地的，原則上留用地采取折算貨幣補償。

對于選擇以折算貨幣補償安置的，具體標準由各縣（區）政府按照市有關規定制定，報市政府批準實施；選擇以置換物業安置的，以折算貨幣補償金額等值置換物業。對于置換物業等新安置的方式，辦法提出由縣（區）自然資源主管部門與被征地農村集體經濟組織協商簽訂留用地置換物業協議，約定置換物業面積、位置、用途、交付時間、交付標準、物業返租等內容，確保權益有序實現。

“安置物業籌措渠道也將更加多元，更充分地滿足村民居住需求。”惠州市自然資源局相關負責人介紹，縣區政府要積極拓寬留用地置換物業來源，通過被征地范圍內建設物業、集中安置區建設物業、其他土地配建物業，以及政府籌集的其他物業等，讓失地村民權益更好實現。

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